Politikere sier planlegging er demokratisk. Det må bety at de anser det som et ‘representativt demokrati’. Planlegging har imidlertid i mer enn 50 år vært kritisert for å ha et demokratisk underskudd. Planleggere sier at offentlig medvirkning er deliberativ, dvs. en forhandling mellom likestilte parter. Borgere kan påvirke forhold som angår dem. Alle er enige om at planlegging er et redskap i styring av samfunnsutviklingen; iallfall arealbruken, areal-disponeringen, plasseringen av funksjoner og bygningskvalitet.
Dette er fine ord, men alt avhenger som bekjent av øynene som ser og hva man legger i ordene. Dette skal belyses her.
Av John Erik Pløger, professor emeritus ved institutt for global utvikling og samfunnsplanlegging, UIA.
Hva er et demokrati?
Deliberasjon er begrunnet i en åpenhet overfor det å skulle overbevise andre ved hjelp av utveksling av synspunkter, viten og argumenter. Deliberasjon kan f.eks. ende som kompromisser, majoritetsbeslutninger, eller en felles viljes dannelse (en vilje til handling ut fra en felles forståelse, moral, selvforståelse etc.) (Habermas 2005:48-49).
Fremfor å dele demokrati opp i for eksempel deliberativ, liberalt og direkte demokrati, er det kanskje viktigere å forstå at vårt demokrati er en styringsmåte, en ‘styringskunst’, en måte å regjere på (Foucault 2002). Det er med andre ord en maktform.
Å styre er, om man følger Michel Foucault (2002), «handlinger rettet mot andre handlinger». Målet er å «forme, påvirke eller ‘lede’» andre (Eliassen 2016:163). Det å styre er en aktivitet hvor de som styrer har makten til «å disponere noe (hva) på en bestemt måte (hvordan) med henblikk på noe annet (hvorfor)» (164).
Styringsmåten er basert på at institusjoner, den administrative stat, har loven og planloven, hegemoniske verdier og moral som redskap til å gjennomføre f.eks. en bio- eller klima-politikk. Den viktigste politiske styringsambisjon er styring og kontroll med markedsliberalisme som grunnlag. Når liberalismen sier den vil styre minst mulig er det heller snakk om at den vil styre mest usynlig, gjennom tatt-for-gitt-heter, moral, disiplin, en spesifikk vitensorden, og disiplinære mekanismer som loven og institusjoners diskurshegemonier og styringsmåter.
Det å styre er ikke «å gripe inn, men å legge til rette» (Eliassen 2016:168). Makten er ikke negativ (sanksjonerende) men produktiv: å gi lov, gi muligheter (Michel Foucault). Det handler om å legge til rette for ‘å lede’ befolkningen, til å «disponere» mennesker og ting med den hensikt å realisere bestemte mål (Michel Foucault 2002).
Demokrati i planlegging og styringskunst
Planpolitisk blir planlegging ikke kun sett på som et styringsredskap, men også som en «prosess med mange aktører og ulike faser» (Falleth 2012:58). Det er en prosess basert på deltakerrettigheter og formelle krav til innsyn, informasjon, høring, dialog, deltakelse, medbestemmelse og brukerstyring (PBE 2019b: 7).
Demokrati i planlegging er den offentlige medvirkningen. I en norsk kontekst er det ‘representative demokrati’ i planlegging forstått som deltakelse i et møte karakterisert ved (1) «indirekte deltakelse» hvor man velger hvem som skal representere beslutningsmyndigheten (Stortingsvalg) og (2) «deltar direkte» gjennom medvirkning, høringer, folkemøter, borgerpanel og liknende (Falleth & Hansen 2012:188).
Det ideologiske utgangspunkt er at mennesker er «likeverdige og har rett til å bli hørt» (188). Medvirkningsdemokratiet bygger på Sherry Arnsteins ‘deltakelsesstige’. På stigens laveste trinn finner vi offentlighet. Deretter følger informasjon, diskusjon og innspill, medbestemmelse og beslutningsrett (189). Det er planpolitisk erkjent at borgerne kan være med til diskusjon og innspill, men de har ikke medbestemmelse eller beslutningsrett.
Plan- og bygningsloven §16-1 sier at planmyndighetene skal «drive en aktiv opplysningsvirksomhet» og at «berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktivt i planprosessen». Det skal være åpenhet og forutsigbarhet i forhold til areal- og reguleringsplaner (§1-14).
Oslo kommune utlegger dette som at «medvirkning er et verktøy som kan og skal bidra til byggesaks- og planarbeidets demokratiske forankring og legitimitet. Folk har rett og mulighet til å bidra med relevant kunnskap om og synspunkter på områder under plan- og prosjektutvikling» (Furset 2018). Når dette er sagt, må vi også peke på at det nok er få innbyggere som får reell mulighet.
Hva er praksis?
Hva som egentlig er en ‘aktiv medvirkning’ er ikke presisert og det fremgår derfor heller ikke hvordan medvirkning skal forstås hos myndighetene. Antydninger av dette fremgår i for eksempel kommunenes veiledere i offentlig medvirkning.
I en veileder om medvirkning i reguleringsplaner skriver Oslo kommune at «det er viktig å presisere at medvirkning ikke betyr medbestemmelse» (PBE 2019:9). Medvirkningskoordinatoren i Plan- og bygningsetaten utdyper dette med å si at de etterstreber å gi folk «klare muligheter for relevante innspill – til rett tid» (Furset 2018:3).
Hvem som bestemmer hva som er ‘relevant’ og ‘til rett tid’ kan det ikke hersker tvil om, og hvordan dette administreres i praksis tas opp i neste avsnitt. Men plandemokrati er altså ikke medbestemmelse, men å medvirke til å gi både plandemokratiet og planbeslutningene legitimitet gjennom å delta og akseptere konsensus eller samtykke.
En evaluerings-rapport om medvirkning i Oslo fra 2011 finner at «representanter for organisasjoner på bynivå er generelt ikke fornøyde med medvirkningsprosessen» og mener blant annet at de deltar for sent i forhold til de fremlagte planer og har for liten innflytelse på disse planene (Schmidt, Guttu & Knudtzon 2011:11). Det betyr de organiserte aktørene finner at «viktige premisser var lagt før organisasjonen fikk anledning til å spille inn synspunkter» (Falleth & Hanssen 2012:197).
En reguleringsprosess for et område på Karlsrud i Oslo kan belyse medvirkning utøvd i praksis (primært fra artikkelen Pløger (2021).
Desember 2018 ble det varslet om ‘oppstart på planarbeid’ på Karlsrud med høringsfrist februar 2019. Målet med denne første prosess var å skape et ‘Planprogram’ som beskriver mål og rammer, planfaglige anbefalinger og beskrivelsen av en prosess for medvirkning. Februar 2021 var det tenkt å ha et ferdig forslag til områderegulering som kunne sendes til politisk behandling. Det skjedde juni 2022.
I Oslo etableres det tre nivåer i medvirkningsprosessen:
- En politisk-administrativ arbeidsgruppe på bynivå. Ift. Karlsrud var det snakk om 12 avdelinger (f.eks. Vand & klima, Byråd for infrastruktur, kultur og renovasjon, Plan- og bygningsetatens områdeansvarlige) med i alt 12-16 profesjonelle aktører i gruppen.
- En ‘samspillgruppe’ som inkluderer eiendomsbesittere, lokal næring, borettslag, lokale aktivitetsgrupper og Nordstrand bydelsutvalg.
- Offentlige møter (f.eks. workshop og introduksjon til planene).
Der bør knyttes flere kommentarer til denne tilsynelatende inkluderende demokratiske prosessen (det følgende fra Pløger 2021:431-432):
- Samspillsgruppens medlemmer er utvalgt av Plan- og bygningsetaten etter gjeldende anvisninger (berørte parter med mere).
- Før samspillsgruppen startet sitt arbeid hadde kommunen hatt flere møter med eiendoms-besittere, næring og investorer i området, hvilket betyr at (a) det var satt premisser for samspillsgruppens grunnlag for arbeidet, (b) det var skapt en vis allianse og legitimitet for planen mellom (lokal) kapital og plankontoret og (c) disse aktørene var allerede velinformert og ‘på linje’ med plankontoret innen saken ble introdusert for Samspillsgruppen og bydelen ellers.
Selv mener planetaten:
- De berørte parter blir hørt og er vektet når planen sendes videre til politisk beslutning.
- Borgererfaringer er gitt muligheten for å være part i planprosessen, men at dette må skje på bakgrunn av at borgerne får tilstrekkelig informasjon på det rette tidspunkt.
- Og at borgere, næring, bystyre og frivillige aktivitetsgrupper vil anerkjenne det felles ansvar som er koplet til utfordringer og utvikling av området.
En analyse av prosessen, som i skrivende stund er nådd til innsendelse av forslag til planprogram for politisk godkjenning, viser:
- Det er en styringsprosess som sikrer økonomiske interessers kontroll over arealbruksplanen og planetatens kontroll over det romlige design.
- Prosessen er organisert omkring en herskende romlig dispositivt, som er styrt av økonomi og en lokal funksjonalitetsplan hvor den nye byroms-planen til stadighet er basert på plankontorets forståelse av hverdagsrutiner (for eksempel kan en foreslått handlegate – som omtales som bylivet – derfor tilrettelegge for kjedebutikker).
Prosessen vil ikke – som loven ellers foreskriver – berøre verken spørsmålet om strategisk utvikling av området, eller bli en debatt om hva som skaper ‘bymessighet’ (PBE 2019c).
Det er slik sett en prosess som kan beskrives som kapital først (uformelle forhåndsmøter), deretter organisert planpolitisk makt (samspillsgruppen), og til slutt en offentlighetsfase som domineres av utvalgte organiserte grupper (borettslag og aktivitetsgrupper, samt politiske partier).
Demokrati, medvirkning, regjeringskunst
Offentlig medvirkning er (a) orkestrert prosessuelt med hensyn til hva som skal debatteres og hva som skal bli utfallet, (b) denne orkestreringen av medvirkningsprosesser fremmer en regjeringskunst som favoriserer kapital og eiendomsinvesteringer og (c) fremmer plan- og bygningsetatens diskursive hegemoni omkring byliv, bydels- og stedsutvikling.
Karlsrud sitt studium av medvirkning viser det som en del av by-styringen (governing), men også at det skjer som en beherskelse (ruling) av prosessens detaljer om hvem som skal medvirke, omkring hva og med hvilke muligheter for medvirkning (viten, erfaring). Det skal ikke være et refleksivt møte omkring planleggingsdiskursen (f.eks. omkring bymessighet), plan-teorier, fremtider, hvilke utviklingskrefter som skal prioriteres, stedets fremtidige muligheter, klima, økologi eller et multietnisk byliv.
Borgerne er underordnet en styrt dialog. En dialog som skal sikre ‟the conduct of conduct” (Foucault, her Dean 1999:11) av ‘samtalene’, ‘temaene’ og ‘løsningene’. Prosessen blir en top-down-bottom-up prosess som undertrykker opposisjon, kritikk og alternativer. Kompromisser, konsensus og samtykke favoriserer mektige interesser. ‘Normaliseringen’ av en slik medvirkningspraksis, som vist, gjør medvirkning til en prosedural medvirkning og ikke en deliberasjon eller et fritt offentlig samarbeid for å diskutere en lokal fremtid og områdets potensiale.
Litteratur
Dean, Mitchell (1999) Governmentality. Power and Rule in Modern Society, London, Sage.
Foucault, Michel (2002) Forelesninger om regjering og styringskunst, Oslo, Cappelen Akademisk forlag.
Eliassen, Knut Ove (2016) Foucaults begreper, Oslo, Spartacus forlag.
Falleth, Eva (2012) Introduksjon til norsk planlegging, i Aarsæther, Niels, Falleth, Eva, Nyseth, Torill & Kristiansen, Ronny (red) Ufordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft, demokrati, Oslo, Cappedel Damm Høyskoleforlaget, 49-62.
Falleth, Eva & Hanssen, Gro Sandkjær (2012) Medvirkning i planlegging, i Aarsæther, Niels, Falleth, Eva, Nyseth, Torill & Kristiansen, Ronny (red) Ufordringer for norsk planlegging. Kunnskap, bærekraft, demokrati, Oslo, Cappedel Damm Høyskoleforlaget, 187.204.
Furset, Hanne Marte (2018) Bedre medvirkning? Ja takk! Byplan Oslo, November 2018 (http://magasin.oslo.kommune.no/byplan/).
Habermas, Jürgen (2005) Demokrati og retsstat, København, Hans Reitzels Forlag.
PBE (2019) Medvirkning i innsendte reguleringsplaner, Plan- og bygningsetaten, Oslo.
PBE (2019b) Handlingsplan for medvirkning 2019-2020 (Hanne Marte Furset), Oslo, Plan & bygningsetaten.
PBE (2019c) Veileder for bymessig utformning, Oslo, Plan- og bygningsetaten.
Schmidt, Lene, Guttu, Jon & Knudtzon, Lillin (2011) Medvirkning i planprosesser i Oslo kommune, Oslo, NIBR Rapport 2011:1.